高薇:德国的区域治理:组织及其法制保障

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   【摘要】在全球化和经济一体化的新格局中,区域治理机会成为并是否普遍的趋势。德国在区域治理方面经多年发展机会形成较为完善的制度体系,其重要的治理手段为:由地方政府自发建立区域性协调组织协调关系、利于地方相互相互合作、实现管理职能。根据组织设立的法子,德国区域治理中的组织主要有非正式相互相互合作机制、私法组织、公法组织并是否类型,具体形式多样。有有哪些组织所具有的执行力来自于德国悠久的地方自治传统以及严谨庞大的法律体系的保障。作为区域经济一体化的法治协调机制之一,我国实践中也再次出现了区域性组织的模式。在未来区域经济发展过程中,我国还都都能能 借鉴德国经验,增强地方政府的自主性和积极性,逐步完善法制保障,进一步发挥区域性组织的优势。

   【关键词】德国;区域治理;区域组织;法制保障;地方相互相互合作

   中国经济的日益开放以及中国与世界经济的日益融合,利于资本推动经济区域不断走向一体化。长三角经济圈、珠三角经济圈、环渤海经济圈等区域经济体刚现在开始形成,传统的行政区划间的竞争机会转向区域间的竞争,跨行政区划的规划与管理手段重要性逐渐增加。我国区域经济一体化的过程再次出现了区域性组织的实践,主要形式为区域相互相互合作组织和区域相互相互合作领导机构。作为我国区域经济一体化过程中最先再次出现的法治协调机制之一,区域性组织在实践中却遇到了一定的制度障碍。主要表现为组织的设立欠缺直接的法子,组织职权不明,组织形式单一。[1]德国作为重要的经济体及大陆法系的代表,也正占据 区域经济一体化的线程之中,探索和积累了区域治理的富足经验。本文拟对此做一梳理,以供我国借鉴。[2]

   一、德国区域治理中的协调机制

   (一)区域的界定

   德国属联邦制国家,政体由联邦、联邦州以及地方自治团体一一个多层级组成。州拥有独立的立法、司法及行政权力。16个州含晒 普通州1一个多,城市州一个多[柏林、汉堡及不莱梅]。联邦州下设地方自治团体,兼具州政府基层行政体制和地方自治团体的性质。地方自治团体由两级组成。上一级是县一级地方行政[32一个多],包括县及独立市,县下设县辖市和乡镇及乡镇联合区;下一级是乡镇及乡镇联合区。各州在具体行政组织型态上还有差异。[3]

   除联邦、州以及地方并是否行政层级外还有“区域”层级。在德国的法定规划体系中,区域是建立在社会经济相关及地理空间单位上的并是否跨地方行政的规划单位,但不用说独立的行政区划。德国的“区域”就一一个多被严格界定的概念,与之相关的术语有的是多种。一般而言,区域划分的主要法子是类似于于性原则或交织性原则。前者主要针对空间单位地理型态的类似于于性,后者强调地理空间功能上的相互交织,类似于于,基于经济或交通结成的网络。[4]

   德国城市化区域的比重要高于欧洲的平均水平,1000%以上的人口生活在城市地区。截至2013年11月1日,德国境内共有206一一个多城市,[5]其中人口超过30万的大城市有76个。[6]德国区域发展的突出特点及格局是以大城市带动俯近发展,从而形成都市区域群。根据不同标准,德国还都都能能 被分为数量不等的都市区域。类似于于,根据人口密度、地区大小及城市架构所占份额,德国在1993年拥有4一个多一定会密集区域[原西德3一个多,原东德10个]。1995年,德国空间规划部长级会议提出了德国空间规划政治发展框架,强调大一定会区域作为什么么经济发展的引擎应当为保持德国在欧盟中的竞争优势以及利于欧洲一体化的线程中发挥重要作用,并最终选折 了1一一个多欧洲大一定会区域,即柏林—勃兰登堡、汉堡、莱茵—鲁尔、莱茵—美茵、斯图加特、慕尼黑、哈勒/莱比锡—萨克森三角、汉诺威—布伦瑞克—哥廷根、纽伦堡、莱茵—内卡及不莱梅—奥尔登堡。[7]有有哪些以城市带动发展形成的区域多数占据 州所辖范围内,跨越不同的地方行政单位,有的还跨越相邻州。并且 ,区域发展既涉及州与州之间的相互相互合作也涉及地方政府间的相互相互合作。

   (二)州与州之间的相互相互合作

   德国目前各州的疆界为二战事先划分,划分时并未考虑都市发展、区域经济型态以及居民的身份认同等因素。除1952年巴登符腾堡州的创建外,某些各州重新划分疆域的尝试均告失败。为突破既有的地域分割格局以除理区域发展与城市地带的公共事业大问题,各州在区域的层面建立了跨域的相互相互合作机制。

   德国统一事先,北部的不莱梅、汉堡和柏林一一个多城市州最先意识到跨越州领域的城市区域发展大问题,并刚现在开始进行区域规划的相互相互合作。某些州建立了联合行政机构[如汉堡及石勒苏益格-荷尔斯泰因统计办公室]或联合司法机关[如柏林和勃兰登堡]。巴登符腾堡州、黑森州及莱茵兰-普法尔茨州政府在10006年为莱茵-内卡区域的相互相互合作建立了相互相互合作组织。同样的相互相互合作也占据 于某些跨州的区域规划过程中。[8]

   州与州之间的相互相互合作法子之一,是订立州际协议。基于德国《基本法》授予各州独立的立法权,各州之间还都都能能 因经济相互相互合作或边界事务订立协议协调相关事宜。州际协议不到经州议会通过并以表决法或转化法的形式并入州法才能生效。[9]各州还都都能能 为覆盖全德的抽奖、广播、传媒、青少年保护等公共事业,同時 宣布协议。[10]相邻州也还都都能能 为跨边界的事业宣布协议。类似于于,在上述莱茵—内卡大都市区域的区域相互相互合作过程中,巴登符腾堡州、黑森州及莱茵兰—普法尔茨州政府曾分别于1969年和10005年签订了一一个多利于三州相互相互合作的州际协议。10006年,在某些一个多协议基础上建立了莱茵—内卡区域针灸学会,作为跨地域的区域规划和空间治理组织。

   (三)地方政府之间的相互相互合作

   德国城市间为除理同時 事务结成组织的实践早在中世纪就机会再次出现,具有悠久的历史。近年来,德国城市间相互相互合作的主要因素是城市及地方政府的严峻财政形势。为确保为市民进一步提供公共服务,占据 经济带上的城市逐渐结成相互相互合作性的联盟,目标是整合现有资源并确保人员和设施在使用上更有速率单位单位。[11]此外,德国的地方行政单位数量庞大而彼此间在地域上紧密相连,都市群的发展必然涉及跨地方的行政相互相互合作。因而,相比州与州之间的相互相互合作,地方政府间的行政相互相互合作在区域治理中占有更为重要的地位。

   德国《基本法》第28条第2款第1句明确规定了地方政府的自治权,因而地方政府才能除理辖区内的各种事务。德国《空间规划法》规定,德国空间规划属于州与地方政府的权责。并且 ,德国联邦、州与地方政府在空间规划的实权配置方面,呈现出金字塔式的型态,主要权力掌握于基层地方实体。在自治权的保证下,州政府下的地方政府(包括县、城市与乡镇)具有州政府派出机关与地方自治机关的双重身份,还都都能能 自由决定跨域事务的除理法子,包括是否 自我管理,与某些地方机关联合(如联合设立事业公法人)或委托第三人。

   地方相互相互合作的具体形式由法律明确规定。类似于于,北莱茵—威斯特法伦州《地方相互相互合作法》第1条第1和第2款规定,地方相互相互合作形式包括建立工作团队、建立公事业法人或签订公法上契约。根据某些州的不得劲法律还还都都能能 设立除目的事业公法人以外的某些类型的公法人,如区域规划组织。根据《有限责任公司法》、《股份公司法》以及相关州的市镇条例,地方政府还都都能能 设立私法性组织。地方政府间还还都都能能 订立私法协议,将并是否事务转移给被委托人承担,但不创设组织实体。根据咨询机构克伦博(Kienbaum)10004年的一项研究,德国地方相互相互合作模式所占的比例从高到低分别为:公法协议(27.7%)、目的事业公法人(21.7%)、工作团队(21.2%)、私法机构(10.4%)、私法协议(7.8%)、某些法律形式(11.1%)。[12]其中,各类组织占所有地方相互相互合作形式的1000%以上。区域性组织是德国区域治理的最主要模式。

   二、德国区域组织的历史变迁

   德国地方行政单位之间进行相互相互合作,并形成在区域层面进行治理的模式,是地方行政单位为应对不同時 期社会经济发展所引发的现实大问题所采取的并是否对策,是德国行政管理制度逐渐演化的结果。

   德国城市之间的联合,还都都能能 追溯到14世纪的“汉萨同盟”。19世纪德国城市群工业化的发展造成对劳动力的巨大需求,愿因城市人口激增,并对公共管理和地方行政造成了影响。经验交换及相互相互合作的必要性,使城市在尚无法子的情况表下自发结成了相互相互合作关系。在普鲁士《地方自治条例》以及萨克森帝国《地方建筑法》中机会再次出现了地方相互相互合作的规定。某些领域第一部的综合性立法是1911年普鲁士的《事业公法人法》。该法生效后,建立了第一一个多具备正式法子的组织——柏林事业公法人。并且 ,鲁尔地区的乡和县在1920年建立了“鲁尔煤区居住针灸学会”。这是德国境内第一一个多具有广泛规划功能的跨地方组织。[13]

   二战后,外来移民的涌入以及技术和社会经济的转型,都刺激了德国城市间的整合。为应对有有哪些变化,20世纪1000年代后,德国南部大城市区域的核心城市首先自愿结成了调整城市区域基础设施规划的地区性联合体,如1952年慕尼黑外围经济区规划团体及1952年斯图加特地方工作团队。汉堡和下萨克森州也在1957年建立了规划组织,以除理自由城市州汉堡的城市及近郊发展大问题。1963年汉诺威大区域针灸学会建立,是在此基础上的进一步发展。与事先组织的重要区别在于,该针灸学会法子州立法建立并具有独立的组织型态[包括正式的决议机构]。针灸学会建立初期仅具有规划职权,至1968年增加了管理地区公共交通的职能,并通过在20世纪70年代建立直接选举产生的针灸学会大会大大增强了独立性。[14]

   并且 ,德国各处建立了较多的城市俯近协调组织,但类似于于于组织的职权仍限于空间规划事务。与此同時 ,机会实施具体规划都要在城市及县镇覆盖的区域展开,建立了某些相邻区域针灸学会。简而言之,在20世纪70年代,对大城市区域的调控主要通过空间规划进行,组织的功能也多限于此。[15]

   20世纪70年代末及1000年代初,机会政治保守因素影响了区域控制的理念,组织形式和功能也占据 了一定变化。随着德国基督教民主联盟在地方及州层面获得主导权,区域协调组织的职能被缩减,仅仅集中于特定的专业事务。汉诺威大区域针灸学会被削减为负责地区性公共交通事务的目的事业公法人,针灸学会大会也被退还 。某些区域规划针灸学会在20世纪1000年代专注于环保事务。[16]

   自20世纪90年代刚现在开始,地区层面的治理和整合重新引起重视。作为对两德统一的宣布,联邦建筑部在1995年颁布了区域规划政治策略框架,代表了并是否对话及项目指向的调控理念,并被德国北部的某些大城市区域所采纳。某些某些城市联合区也努力改革大都市区域的治理模式,并再次出现了不同的治理理念。同時 ,德国区域的发展与欧盟的发展密不可分。10000年后,机会含晒 在1995年区域框架内的“欧盟大都市区域”概念得到了加强,某些经济发达区域以此作为未来的发展方向。[17]简言之,随着欧盟成员国之间的边界互相开放,国家间的竞争逐渐转为区域竞争,德国各级政府希望才能找到并是否新的协调形式,以降低协调成本和克服现行规划、行政管理无法适应区域发展的迟滞性,除理单一行政单位管理上的欠缺,提高所有参与者的相互相互合作法子和自我协调能力。

德国一定会区域的发展表明,各地一定会区域的再次出现,有的是受到空间发展策略的引导,并且经济发展的集中化以及知识社会中区位偏好所愿因的结果。机会各地经济、政治发展条件不同,加之地方具有较大的自治权力,各地根据当地情况表采取了不同的治理理念,并最终在德国境内再次出现了多种多样的一定会区治理型态以及具有不同功能的各种组织类型。政治、经济、当地传统等因素的交织影响往往还都都能能 在组织的制度变迁中看过痕迹。还需指出的是,德国区域治理的模式深受其联邦体制和法治传统的影响,(点击此处阅读下一页)

本文责编:lihongji 发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学 本文链接:http://www.aisixiang.com/data/91028.html 文章来源:《环球法律评论》2014年第2期